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跨行政区划法院改革若干问题的思考

时间:  2017-04-01 09:50
跨行政区划法院改革若干问题的思考 
 
北京市第四中级人民法院院长 吴在存
 
设立跨行政区划人民法院集中管辖审理特殊案件,是本轮司法体制改革的重要内容,也是实施全面依法治国方略的重要部署。结合对跨区法院改革试点的观察,笔者对跨区法院改革理论和实践中遇到的一些问题进行了深入思考。
 
一、关于推进跨区法院改革的根本遵循
 
党的十八届三中全会提出要探索与行政区划适当分离的司法管辖制度,四中全会进一步明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”。习近平总书记在关于十八届四中全会决定的说明中专门就设立跨行政区划法院进行了论述。他指出,“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现,跨行政区划乃至跨境案件越来越多,涉案金额越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,甚至利用职权和关系插手案件处理,造成相关诉讼出现‘主客场’现象,不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。探索设立跨行政区划人民法院,有利于排除对审判工作的干扰、保障法院依法独立公正行使审判权,有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”习近平总书记关于跨区法院改革的重要论断是我们推进跨区法院改革最核心的理论依据,也是我们做好跨区法院建设发展最根本的遵循。这些重要论断明确了以下几方面问题:一是设立跨区法院的目的,在于排除法院所在地有关部门和领导利用职权和关系插手案件处理,消除诉讼“主客场”现象,保障法院依法独立公正行使审判权;二是跨区法院的地位,是与行政区划法院也就是目前组织法中所规定的依托行政区划设置的各级法院相并列的;三是跨区法院的职责,应当是管辖和审理“特殊案件”;四是跨区法院改革的价值取向,是要构建一种新的诉讼格局。
 
二、关于跨区法院在国家治理体系中的地位和作用
 
在我国,司法权作为中央事权,应得到统一行使。建国以来我国法院基本按照行政区划设置,各级法院与各级行政区划相对应,这种设置方式在历史上为保障我国经济社会快速发展起到了积极的作用,但与此同时,个别地方及个别领导干部为招商引资、保护地方利益甚至出于个人目的,干预法院依法独立行使审判权的情况时有发生,司法活动受到行政干预和地方干扰。设立跨区法院是强化中央司法权统一行使,排除地方干扰的需要,也是理顺国家治理体系的必然要求。通过设立跨行政区划法院,从体制上排除地方因素、行政因素对公正司法的干扰,打破地方保护主义,强化中央司法权统一行使,促进国家法律统一正确实施,保证中央政令畅通,从而有效推动国家治理体系与治理能力现代化。
 
三、关于跨区法院改革与其他改革的关系
 
新一轮司法体制改革蹄疾步稳,以司法责任制改革为“牛鼻子”,审判权运行机制改革、法官员额制改革等各项改革举措渐次展开,层层推进,其核心要义就是要保障司法权的依法独立公正行使,消除司法地方化、行政化倾向,实现“让审理者裁判,由裁判者负责”。其中,推动省以下地方法院人财物统管、最高人民法院设立巡回法庭、探索设立跨行政区划法院等三项重大改革措施主要是侧重于消除司法地方化倾向所提出,其目的在于确保司法权作为中央事权在最大程度上得到统一规范行使。省以下人财物统管改革从司法管理与保障层面展开,最高人民法院巡回法庭与跨区法院从司法管辖层面展开,三项改革相辅相成,相得益彰。
 
四、关于跨区法院改革的基本价值取向
 
近年来,为有效破解司法权运行中的行政干扰、地方干扰问题,司法实践中进行了提级管辖、异地管辖、指定管辖、集中管辖的探索和创新,取得了一定成效,但均未能完全摆脱司法地方化的困境。比如,提级管辖的不足之处在于容易让基层矛盾上移到大中城市,不利于纠纷的就地解决,而且还会进一步加大上级法院的审判压力;异地管辖并不能完全排除地方政府通过曲线方式干预案件审理;指定管辖则随意性太大,不利于管辖制度的稳定;集中管辖可能会造成案件分布不均,与法院负担均衡的管辖原则相悖。因此,探索设立跨区法院,建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局是对我国既有司法管辖制度和传统诉讼格局的有益补充和完善。跨区法院改革价值取向在于建立新型的诉讼格局,而非对现有司法体系的颠覆性重构。行政区划法院仍然发挥便利当事人诉讼、实行属地管辖的作用,在全国范围内普遍设置,审理普通案件;跨行政区划法院只在特定类型的特殊案件上进行集中管辖、集中审理,根据需要有限设置,审理特殊案件。
 
五、关于跨区法院的功能定位
 
通过对有限数量特殊类型案件公正高效的审理,跨区法院应着力实现三大功能:一是区域纠纷解决中心的功能。为有效应对区域协同发展中因产业结构调整、区域融合发展带来的大量跨地区纠纷,跨区法院通过审理跨区划特殊重大案件,排除地方干扰、行政干预,严格依法审判,公正高效解决跨区域纠纷,实现区域间司法的标准化和统一化,在区域协同发展中以司法一体化推动和保障中央战略部署的有效落实。二是特殊重大案件审理的功能。跨区法院通过对具有特殊重大影响或涉及重大利益之争的特定类型民商案件、行政案件及刑事案件进行集中管辖,能够有效统一特殊重大案件的裁判尺度,排除地方干扰和行政干预,确保特殊重大案件审理的公正高效。三是涉民生类案件化解的功能。跨区法院通过集中审理公益诉讼在内的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件、重大消费者权益保护案件等重大特殊涉民生案件,严格公正司法,在审判工作中预防和化解社会矛盾,提高社会治理水平,有效回应人民群众司法需求,从而实现化解矛盾,保障民生的重要功能。
 
六、关于跨区法院的设置
 
跨区法院改革旨在构建“普通案件在行政区划法院管辖,特殊案件在跨行政区划法院管辖”的诉讼格局,因此,在新型的诉讼格局下,跨区法院应与行政区划法院相并列,需构建起独立的、完整的跨区法院诉讼层级体系,防止“特殊案件”的审理通过上诉、重审等途径回流至以行政区划为基础设置的各级行政区划法院,避免跨区法院审理案件排除地方干扰、行政干预的优势将遭遇虚化。从这一角度看,跨区法院可以比照行政区划法院设置基层、中级、高级三级法院设置,即跨区基层法院管辖跨县域的特殊案件,跨区中级法院管辖跨区基层法院上诉案件和跨市域的特殊案件,跨区高级法院管辖跨区中级法院上诉案件和跨省域的特殊案件。当然,从目前司法实践来看,上述跨区法院设置方式应当是远期目标,考虑到特殊案件数量较普通案件而言极少,且各地经济社会发展水平不平衡,在设置跨区法院时应充分考虑案件情况和各地实际,确保跨区法院在充分利用现有资源、满足特殊案件管辖需求的基础上科学设置,避免一拥而上、全面铺开。
 
建议分步推进我国跨区法院设置。第一步,以首批试点设立的两家跨区划中级人民法院为基础,纵向上完善其二审机制,设置相应的跨行政区划高级法院,横向上利用现有经验根据实际需要再设置若干跨区划中级法院。第二步,跨区法院改革全面推开,结合国家重大发展战略,对重点区域的司法需求进行研判,设定若干司法管辖区,设置相应的高级、中级跨区法院,根据案件数量设置相应的跨行政区划基层法院满足实际需求。此外,目前最高人民法院已成立六个巡回法庭,对于跨行政区划高级法院的设置,可以考虑将最高人民法院的巡回法庭与跨行政区划中级法院上诉机制相衔接,这样既可以提高司法效能,降低改革成本,又有助于最高人民法院巡回法庭回归设立初衷,真正发挥巡回法庭功能作用。
 
七、关于跨区法院管辖的案件范围
 
跨区法院管辖的特殊案件类型,需综合考虑易受地方干扰、行政干预因素、跨地区重大利益因素、公益性质因素等标准。如在行政诉讼领域,行政案件天然地具有易受行政干预的特征,可以考虑将行政案件作为跨区法院管辖特殊案件的基本案件类型。在民事领域,大标的跨区域买卖合同案件、重大涉国家金融机构金融借款合同案件、重大保险案件、重大涉外商事案件、重大环境资源、食品药品安全及消费者公益诉讼案件等重大、疑难、复杂案件和新型案件,应当由跨区法院集中管辖,统一裁判尺度,通过跨区域管辖审理特殊民商事案件将跨区法院打造成为区域纠纷解决中心。在刑事领域,跨区法院集中管辖特殊重大职务犯罪、重大走私案件等,既能消除地方干扰,进一步树立司法权威,推进庭审实质化,也能避免指定管辖不确定性而带来的侦查、起诉、审判衔接不畅、效率下降的问题,促进刑事司法“保障人权,惩治犯罪”目的实现。此外,对于存在管辖权冲突或管辖权异议,且不易识别、确定管辖权的案件,可以启动指定管辖程序,统一指定于不存在管辖权争议的跨区划法院管辖;对于特定类型案件,也应允许当事人通过协议管辖的方式将案件交由跨区法院管辖。
 
八、关于跨区法院及其人员的产生程序
 
改革要依法进行,跨区法院作为新生事物,在深化推进过程中还存在诸多法律障碍,应根据跨区法院的性质与定位,在人民法院组织法修订时,对其职能、管辖、人员物质保障等予以明确,确定跨区法院的法律地位。笔者认为,跨区法院应由其管辖区域的共同上一级人民代表大会及其常委会产生,对其负责,受其监督。针对跨区法院院长及各类具有法律职务人员的产生及罢免,可在相关条款中增加“跨行政区划法院院长由跨行政区划共同上级人大选举、罢免,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和其他法官由跨行政区划共同上级人大常委会任免”或“跨行政区划法院院长由产生该法院的人大选举、罢免,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和其他法官由产生该法院的人大常委会任免”等内容,进一步明确跨行政区划法院人员选举、任免问题。
 
九、关于跨区法院如何适应新时期“两便原则”
 
便于当事人诉讼、便于人民法院依法独立公正高效行使审判权的“两便原则”是新时期诉讼制度的核心原则之一。设立跨区法院,其目标在于排除行政干预和地方干扰,消除“主客场”现象,保障人民法院依法独立公正行使审判权,这与“两便原则”中“便于人民法院依法独立公正高效行使审判权”的要求是完全契合的。至于“便于当事人诉讼”这一要求,在设立跨区法院之初,确有一些人认为可能不利于方便当事人诉讼。但从试点以来的实践看,这种担忧和疑虑是完全没有必要的。一方面,跨区法院发挥出审理特殊案件方面的独特优势,能够确保特殊案件审理实现公平公正,而这些特殊案件事关人民群众食品安全、生活环境等切身利益,人民群众宁愿多花费一些路途和时间成本也愿意追求更加公平公正的结果,希望这些案件由跨区法院来审理;另一方面,随着经济社会的发展,交通已经越来越便捷,同时诉讼服务也已经从立案大厅内通过法院诉讼服务平台走向互联网,当事人在不同行政区域均能得到便捷、同质、高效的立案、诉讼等服务,这为跨区法院落实“两便原则”奠定了坚实的基础。
 
十、关于跨区法院改革与铁路法院系统升级改造的关系
 
铁路运输法院作为专门法院,本身具有司法管辖区与行政区划相分离的特征,同时其审级也较为完善。铁路运输法院在完成向地方转制移交后,其本身承担的涉铁路运输案件审理功能正在逐渐萎缩,案件数量不断减少,为有效利用铁路法院资源,各地都在进行积极的探索实践,总体思路是经过当地高级法院指定一部分案件类型由铁路法院集中管辖审理,但集中管辖的案件类型多种多样,缺乏统一的规划和研究,铁路法院的功能与定位尚存在进一步探索的空间。推进跨区法院改革,按照中央部署,应充分利用铁路法院资源,在改造升级铁路法院的基础上建立跨区法院,这样既能避免资源浪费,又能借助铁路法院系统天然的跨区域优势,更好地实现跨区法院功能定位。笔者认为实践中既要有效利用铁路法院资源,又要避免过度利用,将全国铁路法院全部改造为跨区法院,要变“跟着铁路设”为“跟着案件设”,真正在特殊案件较多、需要设立跨区法院的地方将铁路法院升级改造为跨区法院。同时,鉴于当前铁路法院普遍存在规格偏低、人员专业性单一等问题,应在改造升级过程中一并考虑这些问题的解决,切实做到既保持铁路法院队伍不乱、人心不散,又能满足跨区法院特殊案件管辖需求,在平稳过渡中实现升级改造。
来源:人民法院报
责任编辑:李 婷